對地方人大監(jiān)督工作的思考

　　自《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）實(shí)施以來，地方各級人大常委會緊緊抓住貫徹實(shí)施《監(jiān)督法》的重要機(jī)遇，充分發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)勢，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作，圍繞工作大局，扎扎實(shí)實(shí)地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)依法行政和公正司法，維護(hù)社會公平與正義，加快社會主義民主法治建設(shè)的進(jìn)程等方面取得明顯實(shí)效。但從三年多的實(shí)踐來看，地方人大常委會監(jiān)督工作還仍然存在一些值得探討和亟待解決的突出問題，需要我們從理論和實(shí)踐兩方面進(jìn)行思考，尋找解決途徑。

　　一、人大監(jiān)督的理論基礎(chǔ)及其現(xiàn)實(shí)意義
　　什么叫監(jiān)督？《辭海》解釋為監(jiān)察、督促。從字面上講，是由上而下的監(jiān)視和督察。作為權(quán)力制衡與代議制民主的柱石——監(jiān)督起源于西方，其理論根源于社會契約論和主權(quán)在民論。目前，在我國，人們所使用的監(jiān)督概念，已經(jīng)超越了它本來的含義，其內(nèi)涵隨著社會實(shí)踐發(fā)展而不斷豐富，賦予了新的時(shí)代內(nèi)容，成為民主或民主政治的重要范疇，成為國家權(quán)力機(jī)關(guān)、專門機(jī)關(guān)、有關(guān)組織機(jī)構(gòu)和公民，依照一定的制度和法律規(guī)范，對個人或組織進(jìn)行督察、制約、監(jiān)控的一種社會活動。人大監(jiān)督，是指人大及其常委會為了維護(hù)憲法法律的貫徹實(shí)施和人民群眾的根本利益，代表人民的意志，對由它產(chǎn)生的“一府兩院”的行政、執(zhí)法和工作情況實(shí)施的監(jiān)督，是代表人民所進(jìn)行的監(jiān)督，是最高層次、具有法律效力的監(jiān)督，具有民主性、全局性、權(quán)威性。中國共產(chǎn)黨人早在革命時(shí)期就對人民監(jiān)督進(jìn)行了積極的探索。毛澤東同志在1937年就提出：“我們的目的，是要實(shí)現(xiàn)議會制的民主共和國”，他在1940年的《新民主主義論》、1945年的《論民主聯(lián)合政府》中都較為明晰的勾畫了人民政權(quán)的基本框架。新中國成立后，我國歷史性地選擇實(shí)行議行合一的政治結(jié)構(gòu)，確立了人民代表大會制度。小平同志在改革開放初期就強(qiáng)調(diào)“要有群眾監(jiān)督制度”的新思路，明確提出“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤銷、罷免，要求他在經(jīng)濟(jì)上依法退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分?！苯瓭擅裢局赋觥霸谖覀儑疑畹母鞣N監(jiān)督中，人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督。　　　監(jiān)督一府兩院的工作是人大及其常委會的一項(xiàng)重要職責(zé)，這種監(jiān)督既是一種制約，又是支持和促進(jìn)。”黨的十六大后，胡錦濤同志提出“把黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等很好地結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效果。”毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤等為代表的共產(chǎn)黨人在中國革命和建設(shè)的偉大實(shí)踐中，創(chuàng)造性構(gòu)建和完善了人大監(jiān)督理論，并付諸于具有中國特色的民主政治建設(shè)，對完善我國的權(quán)力監(jiān)督制約體制提供了堅(jiān)實(shí)的理論支撐和有力的實(shí)踐指導(dǎo)。黨的十一屆三中全會以來，隨著依法治國和民主法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，地方各級人大及其常委會在我國民主法制建設(shè)中的作用越來越大。人大監(jiān)督工作取得了長足的進(jìn)步和有目共睹的成績，監(jiān)督手段正在強(qiáng)化，力度正在加大，程序正在完善，質(zhì)量正在提高，領(lǐng)域在不斷拓寬，受到了社會各界和廣大人民群眾的贊揚(yáng)和擁護(hù)?！?/P>

　　江澤民同志指出“在我們國家生活的各種監(jiān)督中，人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督。監(jiān)督“一府兩院”的工作是人大及其常委會的一項(xiàng)重要職責(zé)，這種監(jiān)督既是一種制約，又是支持和促進(jìn)?！秉h的十六大后，胡錦濤同志提出“把黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等很好地結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效果?！泵珴蓶|、鄧小平、江澤民、胡錦濤等為代表的共產(chǎn)黨人在中國革命和建設(shè)的偉大實(shí)踐中，創(chuàng)造性構(gòu)建和完善了人大監(jiān)督理論，并付諸于具有中國特色的民主政治建設(shè)，對完善我國的權(quán)力監(jiān)督制約體制提供了堅(jiān)實(shí)的理論支撐和有力的實(shí)踐指導(dǎo)。黨的十一屆三中全會以來，隨著依法治國和民主法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，地方各級人大及其常委會在我國民主法制建設(shè)中的作用越來越大。人大監(jiān)督工作取得了長足的進(jìn)步和有目共睹的成績，監(jiān)督手段正在強(qiáng)化，力度正在加大，程序正在完善，質(zhì)量正在提高，領(lǐng)域在不斷拓寬，受到了社會各界和廣大人民群眾的贊揚(yáng)和擁護(hù)。人大監(jiān)督工作是人民代表大會制度的重要組成部分，它是具備國家權(quán)力的監(jiān)督，這種監(jiān)督具有根本性，具有國家強(qiáng)制效力，所以它的作用與意義也特別重大。第一、加強(qiáng)人大監(jiān)督，有利于國家權(quán)力主體和國家權(quán)力行使者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在我國一切權(quán)力屬于人民，人民是國家權(quán)力的主體，由他們選舉產(chǎn)生的人大代表來行使管理國家的權(quán)力，但權(quán)力的實(shí)際所有者（主體）和權(quán)力的實(shí)際執(zhí)行者是相互分離的。權(quán)力獨(dú)立行使后所具有的自主性決定了權(quán)力具有強(qiáng)烈的擴(kuò)張性，英國思想家霍布斯說過：“永無休止地追求權(quán)力是世界人類普遍的傾向，權(quán)力復(fù)權(quán)力，不至死亡，永不止息?！睘榉乐箼?quán)力的“異化”，就必須保證人大的工作監(jiān)督權(quán)，來有效地防止官僚主義與濫用權(quán)力，同時(shí)保證各級國家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，少走彎路。第二、加強(qiáng)人大監(jiān)督，有利于保證憲法、法律和法規(guī)的貫徹執(zhí)行。人大及其常委會監(jiān)督工作的最高性和權(quán)威性，有利于保證我國議行合一政權(quán)制度的真正貫徹實(shí)施，保證憲法、法律和法規(guī)的順利實(shí)施，促使“一府兩院”嚴(yán)格依法辦事，提高辦事效率，增強(qiáng)他們的公仆意識、服務(wù)意識以及科學(xué)執(zhí)政意識。貫徹實(shí)施憲法法律以及科學(xué)發(fā)展觀的目的都是為了人民群眾的根本利益，只有執(zhí)政為民，一切為了人民，才能避免“人亡政息”，才能跳出“歷史周期律”的怪圈。第三，加強(qiáng)人大監(jiān)督，有利于保障人民民主權(quán)利，增強(qiáng)人民當(dāng)家作主的意識，進(jìn)一步激發(fā)人民參加國家事物管理、調(diào)動人民群眾建設(shè)中國特色社會主義的積極性、創(chuàng)造性。第四，加強(qiáng)人大監(jiān)督，有利于彰顯人民當(dāng)家作主地位，使人民真正成為國家的主人。人大監(jiān)督是最高層次和國家權(quán)力監(jiān)督，是一種單向監(jiān)督，監(jiān)督者和被監(jiān)督者的地位不能互換。這種監(jiān)督，既是一種制約，又是一種鞭策。各級人民政府、人民法院、人民檢察院，都要接受同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，使其按照人民的意志開展工作，防止國家權(quán)力被權(quán)力承擔(dān)者濫用、誤用和以權(quán)謀私。第五、加強(qiáng)人大監(jiān)督，有利于促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。民主法治是社會主義和諧社會的首要特征，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。建設(shè)社會主義民主政治，最重要的是要堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，尊重和支持人大及其常委會依法行使職權(quán)——議決權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保證人大制定的集中反映人民意志和利益的法律、法規(guī)和決議決定得以貫徹執(zhí)行。人大監(jiān)督工作為構(gòu)建和諧社會，維護(hù)社會穩(wěn)定提供了牢固的制度保證。

　　二、地方人大監(jiān)督工作的實(shí)踐現(xiàn)狀
　　監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)，特別是《監(jiān)督法》的頒布實(shí)施，為地方人大常委會依法開展監(jiān)督工作提供了新的強(qiáng)大動力。近年來，地方人大及其常委會逐步加大了監(jiān)督工作的力度，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，在法律監(jiān)督與工作監(jiān)督方面進(jìn)行了積極探索和大膽實(shí)踐，已經(jīng)取得了明顯成效。但是，與人民群眾的要求相比，還存在一些差距。在工作實(shí)踐中的一些問題，需要我們進(jìn)一步積極探索。
　?。ㄒ唬┤舜蟊O(jiān)督的思想觀念有待進(jìn)一步強(qiáng)化。我國的憲法確立了人民代表大會制度是我國的根本政治制度，《監(jiān)督法》明確了人大監(jiān)督工作的方式、方法以及監(jiān)督重點(diǎn)。近年來，人們對人大監(jiān)督的認(rèn)識也在不斷提高，但是真正從國家政治制度的角度和社會主義民主法治建設(shè)的高度認(rèn)識人大監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督工作，無論是監(jiān)督者還是被監(jiān)督者，都還不同程度存在著監(jiān)督思想認(rèn)識有待深化的問題。有的被監(jiān)督者法治觀念淡漠，缺乏自覺接受監(jiān)督的思想，認(rèn)為黨管干部、黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，而人大監(jiān)督不過是政治體制的需要，不過是種形式，在實(shí)際工作中沒有多大意義。有的認(rèn)為人大加強(qiáng)監(jiān)督是挑刺，對人大監(jiān)督工作存在一些抵觸情緒，表現(xiàn)在行為上有時(shí)規(guī)避人大監(jiān)督，對人大提出的意見、建議聽之任之。作為監(jiān)督主體的人大及其常委會在有些方面主動監(jiān)督的意識也不強(qiáng)，在實(shí)施具體監(jiān)督時(shí)思想不夠解放，放不開手腳，有顧慮情緒；有的存在“黨委不點(diǎn)頭，不能監(jiān)督；政府不高興，不敢監(jiān)督；遇到疑難問題，不會監(jiān)督”的苦惱，擔(dān)心認(rèn)真監(jiān)督搞僵了關(guān)系，得罪人，只好做“老好人”；有的怕越權(quán)、怕麻煩，往往從支持配合方面考慮較多，從監(jiān)督制約方面考慮較少，使監(jiān)督工作處于比較被動的局面。
　?。ǘ┤舜蟊O(jiān)督職權(quán)的行使上，有待進(jìn)一步全覆蓋。多年來，地方各級人大常委會一般把審議報(bào)告、執(zhí)法檢查、組織視察、專題調(diào)研作為主要的經(jīng)常性的監(jiān)督形式，對《監(jiān)督法》已經(jīng)明確規(guī)定的詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定這些剛性監(jiān)督手段極少使用。個別地方啟動了撤職罷免等監(jiān)督程序，也往往是同級黨委或上級有關(guān)部門要求人大常委會啟動的，甚至像詢問這樣相對較溫和的手段，也運(yùn)用得不經(jīng)常。有些地方人大常委會每年審議了不少報(bào)告，開展了一些檢查，但由于沒有結(jié)合運(yùn)用上述剛性監(jiān)督形式，也不能較好地解決已經(jīng)發(fā)現(xiàn)明顯不當(dāng)甚至違法、失職等問題，審議、檢查還處在一般化的水平上，最終結(jié)果是致使人大監(jiān)督權(quán)存在程度不同的虛化。同時(shí)由于相關(guān)法律法規(guī)對重大事項(xiàng)的界定過于原則，導(dǎo)致某些常識性的重大事項(xiàng)成為游離于人大監(jiān)督之外的“盲區(qū)”。
　　（三）人大監(jiān)督效果有待進(jìn)一步加強(qiáng)。每年地方各級人大都要依法開展大量的監(jiān)督活動，但真正解決的實(shí)際問題與人民群眾的期望還有不少的距離。如每次召開人代會、常委會會議前，各級人大都要深入基層調(diào)查研究，形成調(diào)研報(bào)告在會上審議，但對調(diào)查研究或?qū)徸h中發(fā)現(xiàn)的問題，各地人大在實(shí)施監(jiān)督時(shí)，往往是先形成書面材料，然后交給政府辦理，而審議意見和決議決定是否落實(shí)、有關(guān)部門是否在整改、問題是否得到切實(shí)解決，很少深入進(jìn)行追蹤檢查督促，從而難以對監(jiān)督對象產(chǎn)生約束力。在執(zhí)法檢查中扶正多，糾偏少，不同程度地存在著“查了就了”的現(xiàn)象，對檢查發(fā)現(xiàn)的法律法規(guī)自身以及執(zhí)法中存在的問題也沒有及時(shí)采取相關(guān)措施，對執(zhí)法部門落實(shí)整改情況也很少進(jìn)行有效地深入跟蹤調(diào)查和督辦催辦。聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，沒有把對工作的審議與對人的監(jiān)督有效地結(jié)合起來。對“兩院”監(jiān)督還缺乏有效的著力點(diǎn)。總之，監(jiān)督工作始終還是事后監(jiān)督多，事中監(jiān)督少；非強(qiáng)制性監(jiān)督多，強(qiáng)制性監(jiān)督少；被動監(jiān)督多，主動監(jiān)督少；形式上的東西多，有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的東西少。
　?。ㄋ模┤舜蟊O(jiān)督的主體履職能力有待進(jìn)一步提升。隨著依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程加快，人大的監(jiān)督任務(wù)越來越繁重。但實(shí)踐中，部分人大常委會組成人員由于貫性思維的影響，工作方式轉(zhuǎn)變不到位，還不甚適應(yīng)人大監(jiān)督的工作實(shí)際。少數(shù)常委會組成人員和人大代表素質(zhì)不高，缺乏法律知識和有關(guān)專業(yè)知識，開展調(diào)查研究不夠，對實(shí)際情況了解不深，對監(jiān)督對象的工作不熟悉，無法對被監(jiān)督部門提出有針對性的、有價(jià)值的意見和建議，使監(jiān)督工作比較浮淺，甚至成為空談。有一部分人大代表履行職務(wù)仍然停留在當(dāng)“開會代表”、“掛名代表”的水平上，影響了監(jiān)督工作的效能。
　?。ㄎ澹┤舜蟊O(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)的配套措施有待進(jìn)一步完善。譬如：“一府兩院”落實(shí)人民代表大會制度的具體制度體系運(yùn)行還不夠完善，對人大及其常委會形成的有關(guān)決議決定、審議意見和建議等的貫徹落實(shí)，缺乏必要的工作程序規(guī)范，尤其是相關(guān)責(zé)任的規(guī)定。法律規(guī)定由人民代表大會審查批準(zhǔn)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算等事項(xiàng)，執(zhí)行中的變動、調(diào)整還缺乏必要的程序規(guī)定。對依法由人大選舉和由人大常委會任免的國家機(jī)關(guān)工作人員，如何正確落實(shí)黨管干部的原則和人大依法選舉、人大常委會依法任免的制度安排，程序設(shè)置上仍有不夠到位的情況。人大及其常委會開展法律監(jiān)督和工作監(jiān)督及對選舉或任免的國家機(jī)關(guān)工作人員監(jiān)督，監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用還缺乏操作性較強(qiáng)的程序設(shè)置。重大事項(xiàng)的規(guī)定還停留在原則階段，缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)等等。

　　三、對完善人大監(jiān)督工作的思考
　　社會實(shí)踐在不斷發(fā)展，創(chuàng)新永無止境。人大監(jiān)督工作，也需要我們在實(shí)踐中不斷完善，不斷邁上新臺階。
　　（一）強(qiáng)化監(jiān)督意識，提升監(jiān)督理念。監(jiān)督“一府兩院”是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)。強(qiáng)化監(jiān)督意識，提升監(jiān)督理念，依法行使好監(jiān)督權(quán)，首先是黨委要增強(qiáng)憲法意識，積極支持人大依法行使監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮人大職能作用。其次是“一府兩院”要不斷增強(qiáng)人大意識，充分認(rèn)識人大監(jiān)督的重要性和必要性，堅(jiān)持用法律約束和規(guī)范行政和司法行為，認(rèn)真貫徹執(zhí)行人大及其常委會作出的決議決定，維護(hù)人大權(quán)威。三是人大自身要增強(qiáng)監(jiān)督意識。地方各級人大及其常委會要牢固樹立“人民至上，法律至上”的理念，認(rèn)真履職，不折不扣地行使監(jiān)督權(quán)。
　?。ǘ﹦?chuàng)新監(jiān)督方式，注重監(jiān)督效果。監(jiān)督工作要取得實(shí)效，必須不斷探索創(chuàng)新運(yùn)用法律賦予的各種監(jiān)督方式，以適應(yīng)監(jiān)督工作的新形勢。要豐富和改進(jìn)監(jiān)督手段和措施，堅(jiān)持把彈性監(jiān)督手段和諸如撤銷、詢問質(zhì)詢、撤職和特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段有機(jī)結(jié)合起來，把行使監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和充分發(fā)揮代表的主體作用有機(jī)結(jié)合起來，把人大監(jiān)督和黨的監(jiān)督、“一府兩院”內(nèi)部監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及群眾監(jiān)督等其他監(jiān)督形式結(jié)合起來，形成監(jiān)督的強(qiáng)大合力。創(chuàng)新了解征求民意的方式，暢通民意訴求渠道，全方位地了解民意。加強(qiáng)信訪工作，受理人民的申訴，督促糾正違法案件，切實(shí)維護(hù)法律的權(quán)威和人民群眾的合法權(quán)益。
　?。ㄈ┩晟票O(jiān)督機(jī)制，規(guī)范監(jiān)督程序。一是結(jié)合工作實(shí)際對重大事項(xiàng)的內(nèi)涵進(jìn)一步明確界定，完善人大及其常委會對重大事項(xiàng)的決定程序。二是健全完善監(jiān)督公開機(jī)制。善于公開向社會征求人大監(jiān)督的內(nèi)容，監(jiān)督結(jié)果要及時(shí)向社會公開。三是強(qiáng)化監(jiān)督跟蹤反饋機(jī)制。對要求政府和有關(guān)部門整改的事項(xiàng)要跟蹤檢查，檢查整改措施是否符合審議意見或執(zhí)法檢查意見的要求，一追到底，直至整改到位為止。四是嚴(yán)格完善監(jiān)督處置程序，積極探索推動配套出臺相關(guān)措施。詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等剛性監(jiān)督手段為前四種經(jīng)常性監(jiān)督手段提供保障，體現(xiàn)了人大監(jiān)督的國家強(qiáng)制力。但這后三種監(jiān)督形式還存在內(nèi)容規(guī)定過于原則、缺乏可操作性等問題，如沒有明確質(zhì)詢案提交及答復(fù)的期限，對特定問題調(diào)查的規(guī)定上，取證的保障力度不夠，沒有明確相關(guān)責(zé)任。撤職手段的運(yùn)用還缺乏具體操作程序。對此，可以按照先易后難的原則，積極穩(wěn)妥地探索這些監(jiān)督手段的處理程序。
　?。ㄋ模┘訌?qiáng)自身建設(shè)，提高監(jiān)督水平。增強(qiáng)常委會組成人員和人大代表的整體素質(zhì)，是履行好人大監(jiān)督職責(zé)，做好人大監(jiān)督工作的重要基礎(chǔ)和前提。一是要進(jìn)一步優(yōu)化常委會組成人員的結(jié)構(gòu)，形成老中青相結(jié)合和具備各學(xué)科知識的人員結(jié)構(gòu)的團(tuán)隊(duì)。二是加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)。隨著民主法治建設(shè)的推進(jìn)，人大工作的廣度和深度在不斷拓展，這就要求我們不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)型組織建設(shè)，人大常委會組成人員及人大代表要樹立終身學(xué)習(xí)的理念，成為學(xué)習(xí)的典范，向?qū)嵺`學(xué)習(xí)，向人民群眾學(xué)習(xí)，特別是要堅(jiān)持不懈地學(xué)習(xí)領(lǐng)會《監(jiān)督法》的精神實(shí)質(zhì)。三是要加強(qiáng)制度建設(shè)。堅(jiān)持以制度管人、管事、管權(quán)，用制度規(guī)范人大監(jiān)督工作，使地方人大監(jiān)督工作步入法律化、規(guī)范化、制度化的軌道。