優(yōu)化設(shè)計(jì)地方政府規(guī)制做好旅游開發(fā)保護(hù)工作

設(shè)立統(tǒng)一權(quán)威的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，確立責(zé)任明晰的景區(qū)規(guī)制權(quán)
　　首先，設(shè)立統(tǒng)一權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)制可以很好地調(diào)節(jié)規(guī)制沖突，激勵規(guī)制機(jī)構(gòu)更為科學(xué)有效地管理。其次，協(xié)調(diào)機(jī)制可以通過成立權(quán)威的協(xié)調(diào)工作組實(shí)現(xiàn)。協(xié)調(diào)工作組的主要任務(wù)是通過外部壓力解決機(jī)構(gòu)內(nèi)部爭議及沖突，避免規(guī)制重疊及規(guī)制真空。當(dāng)規(guī)制機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)意見和矛盾時，經(jīng)過工作組科學(xué)論證以后，以工作組的意見為最終意見。下設(shè)地方一級具有相當(dāng)規(guī)制權(quán)的協(xié)調(diào)工作組，通過有效的權(quán)利制衡機(jī)制，使各方利益能在統(tǒng)一管理中協(xié)調(diào)一致。再次，明確規(guī)制權(quán)，保證規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制權(quán)限。同時落實(shí)相關(guān)責(zé)任，明確公共性旅游資源隸屬，結(jié)合實(shí)際情況，具體落實(shí)到相關(guān)責(zé)任部門，由固定的部門對公共性旅游資源負(fù)責(zé)。

完善經(jīng)濟(jì)規(guī)制，規(guī)范企業(yè)行為
　　首先需要對企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證，制定科學(xué)的選擇標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)景區(qū)的不同級別，給予行業(yè)準(zhǔn)入。經(jīng)營企業(yè)的進(jìn)入資格得到認(rèn)證之后要簽訂責(zé)、權(quán)、利明確的合同來規(guī)范企業(yè)行為，并嚴(yán)格按照合同履行。經(jīng)營合同應(yīng)保證合同期滿所有資產(chǎn)的所有權(quán)歸政府，將景區(qū)的使用權(quán)、部分收益權(quán)和部分處分權(quán)交由經(jīng)營企業(yè)運(yùn)作；規(guī)定質(zhì)量保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)營合同期滿后，對獲得經(jīng)營權(quán)的企業(yè)重新考核，以確保企業(yè)行為符合合同要求，審核通過后方可續(xù)簽合同。或通過經(jīng)營權(quán)重新投標(biāo)等形式競標(biāo)，開始新一輪的經(jīng)營合約。
　　為避免打擊投資的積極性，要保證政策的連續(xù)性，使經(jīng)營權(quán)限合法化，形成制度保障。同時配合多種經(jīng)濟(jì)激勵方式，如金額合理、方向明確的稅收和補(bǔ)貼等，引導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為與社會利益的發(fā)展方向一致。

細(xì)化質(zhì)量規(guī)制，進(jìn)行科學(xué)評估和綠色核算
　　公共資源類旅游景區(qū)資源保護(hù)績效評估有很多種方法，其中專家判斷法最為常用。專家可以是具有一定工作經(jīng)驗(yàn)的安全環(huán)保、生產(chǎn)技術(shù)、能源、設(shè)備等方面的業(yè)內(nèi)人士，也可以是本行業(yè)中具有一定專業(yè)知識的專家。在專家選擇方面要統(tǒng)籌，既要有資源保護(hù)的行家，也要有經(jīng)營企業(yè)管理人員參與，公平公正地對資源開發(fā)利用狀況進(jìn)行科學(xué)評價。專家還需要對景區(qū)資源的性質(zhì)、功能分區(qū)、保護(hù)措施、游客容量和旅游承載力等內(nèi)容做出科學(xué)規(guī)定。
　　質(zhì)量規(guī)制的實(shí)質(zhì)是通過將外部費(fèi)用計(jì)入企業(yè)的實(shí)際成本，減少經(jīng)營企業(yè)過度開發(fā)的沖動，實(shí)現(xiàn)私人成本和社會成本的一致，促使他們改變行為方式。綠色核算是將外部成本內(nèi)部化，約束經(jīng)營企業(yè)的行為。通過對景區(qū)定期監(jiān)測和反饋，將旅游開發(fā)中生態(tài)環(huán)境資源的損耗與折舊、環(huán)境損害與預(yù)防費(fèi)用支出以及環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用支出作為旅游收入或支出的項(xiàng)目，定量反映到經(jīng)營企業(yè)經(jīng)濟(jì)成本當(dāng)中。如向經(jīng)營企業(yè)收取超標(biāo)排污費(fèi)、污水排污費(fèi)，由經(jīng)營企業(yè)從投資回報中支付，以控制經(jīng)營企業(yè)對環(huán)境造成污染。

建立完善法律規(guī)制體系
　　首先，需要憲法明確公共資源類旅游景區(qū)所有權(quán)歸國家，國務(wù)院代表國家對其實(shí)施所有權(quán)。如《中華人名共和國自然遺產(chǎn)保護(hù)法(征求意見稿)》規(guī)定：“自然遺產(chǎn)所在地縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)自然遺產(chǎn)的類型，設(shè)立國家級自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)或者國家級風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)(統(tǒng)稱自然遺產(chǎn)保護(hù)管理機(jī)構(gòu))專門負(fù)責(zé)保護(hù)、管理工作?！边@為旅游區(qū)資源保護(hù)提供了直接的法律依據(jù)。其次，省人大也可以結(jié)合張家界的實(shí)際制訂《遺產(chǎn)保護(hù)法》的實(shí)施細(xì)則或修改《湖南省武陵源世界自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》，使其更加全面和更具操作性，達(dá)到更有效保護(hù)張家界旅游資源的目的。再次，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立有效的、法定的管理體制，在旅游資源保護(hù)中依法加強(qiáng)政府規(guī)制，建立完整有效的監(jiān)督保護(hù)體系，設(shè)定民眾團(tuán)體的公益訴權(quán)機(jī)制，監(jiān)督政府依法行政。從司法程序上促進(jìn)旅游資源保護(hù)的司法化，增大保護(hù)旅游資源的執(zhí)法力度，限制過度開發(fā)，促進(jìn)旅游資源可持續(xù)利用。

建立多元監(jiān)督制衡機(jī)制
　　多元監(jiān)督體通過多種方式直接或間接影響政府決策，其調(diào)查結(jié)果及監(jiān)督結(jié)果在處理實(shí)際問題時應(yīng)具有參考性，其通過發(fā)布研究、評估報告，揭示經(jīng)營活動造成的環(huán)境影響，應(yīng)引起相關(guān)部門的關(guān)注。關(guān)鍵是尋找到一種制衡的多元監(jiān)督機(jī)制。要建立全覆蓋的社會反饋機(jī)制，對旅游資源的保護(hù)與開發(fā)實(shí)行全民監(jiān)督管理。這種機(jī)制既包括人民代表、政協(xié)委員、工商聯(lián)、民眾組織、社會團(tuán)體、新聞媒體等傳統(tǒng)的社會渠道反饋，又包括市場主體渠道反饋。政府規(guī)制方應(yīng)高度關(guān)注各方的反饋，并將觀測范圍擴(kuò)大到市場投資主體、社區(qū)、旅游從業(yè)人員和社會組織，構(gòu)建一個以政府為中心的拓?fù)湫椭刖W(wǎng)結(jié)構(gòu)。各級政府一方面接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)和人大、政協(xié)等的監(jiān)督，另一方面還接受民眾、新聞媒體和社會組織的監(jiān)督。
....... （作者系市地稅局法規(guī)科副科長）