湘西土家族苗族自治區(qū)概況——民族區(qū)域自治（三）

    第三節(jié)　法制建設(shè)

　　一、制定自治條例和單行條例

　　制定自治條例和單行條例，是憲法和民族區(qū)域自治法賦予民族自治地方的特殊權(quán)利。湘西是較早實行民族區(qū)域自治的地方之一，同時也是較早制定類似于現(xiàn)在所說的單行條例即單行法規(guī)的地方之一。如1952年8月湘西苗族自治區(qū)成立時通過的《湘西苗族自治區(qū)人民政府組織條例》；又如1955年4月制定的《湖南省湘西苗族自治州人民代表大會組織條例》，于1956年5月經(jīng)全國人大常委會批準，更趨于單行條例的性質(zhì)。

　　1978年3月《中華人民共和國憲法》公布，賦予民族自治地方的自治機關(guān)可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。1980年9月，第五屆全國人民代表大會民族委員會第二次會議著重討論和布置民族立法工作。10月，湘西自治州即著手制定自治條例，并于1986年公布施行。20世紀90年代后，湘西自治州積極開展民族立法工作，至2006年6月，先后制定與變動的自治條例和單行條例共14件，具體為：

　　《湘西土家族苗族自治州自治條例》（1986年制定，2002年修正）；國土資源開發(fā)保護條例（1991年制定）；各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級人民法院、人民檢察院工作條例（1992年制定）；礦產(chǎn)資源管理條例（1995年制定，1999年修訂）；個體工商戶和私營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)益保護條例（1996年制定）；電信管理條例（1996年制定，2006年廢止）；環(huán)境保護若干規(guī)定（1996年制定，2005年廢止）；鄉(xiāng)村公路條例（2000年制定）；吉首市城區(qū)飲用水水源保護條例（2000年制定）；河道管理條例（2001年制定）；鳳凰歷史文化名城保護條例（2004年制定）；里耶歷史文化名鎮(zhèn)保護條例（2005年制定）；環(huán)境保護條例（2005年制定）；民族民間文化遺產(chǎn)保護條例（2006年制定）。

　　下面，就部分條例的制定和內(nèi)容作一簡要介紹。

　　《湘西土家族苗族自治州自治條例》（以下簡稱“自治條例”）1980年10月，中共湘西自治州委、州革命委員會根據(jù)憲法的規(guī)定和五屆全國人大民族委員會第二次會議精神，決定制定自治條例，成立州民族立法辦公室。1981年6月州六屆人大常委會成立后，條例的起草工作交由州人大常委會辦公室負責(zé)。經(jīng)十余次修改、討論、匯報，于1986年7月27日經(jīng)湖南省六屆人大常委會第20次會議批準，從1986年9月20日起施行。自治條例的公布施行，把黨和國家的民族區(qū)域自治政策在湘西自治州的施行，用民族法規(guī)的形式固定下來，對保障湘西自治州行使自治權(quán)利，鞏固和發(fā)展平等、團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系，促進全州的改革、發(fā)展、穩(wěn)定和扶貧攻堅等方面發(fā)揮了重要的作用。隨著形勢的變化，自治條例有必要作出修改。2001年4月，州人大常委會決定修改自治條例。五易其稿，修正或增補33處，2002年3月29日經(jīng)州十屆人大五次會議審議通過，6月3日報湖南省九屆人大常委會第29次會議批準，7月1日施行。在全國30個自治州中，湘西自治州率先完成了自治條例修訂工作。修訂后的自治條例共7章60條，即總則8條，自治機關(guān)7條，人民法院和人民檢察院3條，經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)30條，財政金融6條，民族關(guān)系3條，附則3條。

　　《湘西土家族苗族自治州鳳凰歷史文化名城保護條例》（以下簡稱“鳳凰保護條例”）2001年4月8日，國務(wù)院總理朱镕基視察鳳凰，對加強鳳凰歷史文化名城保護和建設(shè)作出重要指示。同年12月17日，國務(wù)院批準鳳凰為國家歷史文化名城。2003年3月，鳳凰縣人民政府要求制定鳳凰保護條例。經(jīng)多次修改，于2004年2月28日州十一屆人大二次會議通過，5月31日經(jīng)湖南省十屆人大常委會第九次會議批準，自7月1日起施行。鳳凰保護條例共6章37條，即總則6條，鳳凰古城保護13條，黃絲橋古城和南方長城保護5條，民族民間文化保護4條，法律責(zé)任7條，附則2條。

　　《湘西土家族苗族自治州里耶歷史文化名鎮(zhèn)保護條例》（以下簡稱“里耶保護條例”）2002年4月，龍山縣里耶古城遺址一號古井中，發(fā)掘出3.7萬余枚秦簡牘，專家認為“這是進入21世紀以來中國考古學(xué)上最為重要的發(fā)現(xiàn)之一”。同年11月，里耶古城遺址被國務(wù)院增補為全國第五批重點文物保護單位。2005年1月24日，里耶鎮(zhèn)被批準為湖南省歷史文化名鎮(zhèn)。2003年8月，龍山縣人民政府要求立法保護里耶古鎮(zhèn)。經(jīng)幾易其稿，里耶保護條例于2005年3月31日州十一屆人大第三次會議通過，5月29日湖南省第十屆人大常委會第十五次會議批準，自7月1日起施行。里耶保護條例共6章32條，即總則6條，文物的保護8條，歷史文化街區(qū)的保護8條，自然環(huán)境和民族傳統(tǒng)文化的保護4條，法律責(zé)任5條，附則1條。

　　《湘西土家族苗族自治州民族民間文化遺產(chǎn)保護條例》（以下簡稱“民保條例”）2004年4月13日，湘西自治州被批準列入第二批“中國民族民間文化保護工程”綜合試點單位。立法保護民族民間文化遺產(chǎn)，顯得尤為迫切和必要。2004年10月，州人大常委會決定將民保條例納入立法規(guī)劃。翌年3月，州人民政府成立起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子。經(jīng)十余次修改，于2006年3月29日州十一屆人大第四次會議通過，5月31日湖南省第十屆人大常委會第二十一次會議批準。在國務(wù)院決定的從2006年起，每年6月的第二個星期六（2006年6月的第二個星期六為10日）為中國的“文化遺產(chǎn)日”之日起施行。民保條例共6章36條，即總則7條，搶救與保護7條，認定與傳承10條，管理與利用7條，獎勵與處罰3條，附則2條。

　　縱觀湘西自治州地方立法，有四大突出：即突出地方特色，突出變通，突出可操作性，突出生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)的保護。

　　上述條例的制定實施，是湘西自治州民族立法的重要成果，是將國家法律與行政法規(guī)結(jié)合湘西自治州實際的完善和補充，對維護國家統(tǒng)一，保障湘西自治州各民族的平等權(quán)利、自治權(quán)利和其他合法權(quán)利與利益，促進湘西自治州的共同團結(jié)進步、共同繁榮發(fā)展，發(fā)揮了并且必將繼續(xù)發(fā)揮重要的作用。

　　二、依法治州

　?。ㄒ唬┓ㄖ茩C構(gòu)建設(shè)

　　公安、檢察、法院、司法為執(zhí)法、司法行政專職機構(gòu)。

　　公安1950年3月，永順專署公安處成立。1952年8月，湘西苗族自治區(qū)公安處成立。1957年9月，更名為湘西土家族苗族自治州公安局。

　　檢察1951年，永順行政辦事處設(shè)置人民檢察署。1953年4月，建立湘西苗族自治區(qū)人民檢察署。1957年9月更名為湘西土家族苗族自治州人民檢察院。

　　法院1950年，成立湖南省高等法院永順專署分院。1952年8月，成立湖南省人民法院湘西苗族自治區(qū)中級人民法院。1957年9月，更名為湖南省人民法院湘西土家族苗族自治州中
級人民法院。

　　“文化大革命”期間，公、檢、法受到?jīng)_擊。1968年2月，州、縣公、檢、法實行軍事管制。5月，州、縣相繼成立人民保衛(wèi)組，隸屬同級革命委員會，為革命委員會承辦公安、檢察、法院等部門業(yè)務(wù)的辦事機構(gòu)。1973年7月、1973年11月、1978年下半年，州、縣兩級公安局、檢察院、法院相繼恢復(fù)。

　　司法　1980年11月，湘西土家族苗族自治州司法局成立，主管全州司法行政。

　　政府法制  1986年6月，湘西自治州政府辦內(nèi)設(shè)法規(guī)科。1990年7月升格為縣局級州人民政府法制辦公室，對外行使政府法制工作職能。1993年加掛“州人民政府行政復(fù)議辦公室”牌子。

　　州人大常委會及其法制工作委員會、州人民政府法制辦擔(dān)負全州地方立法、法制監(jiān)督、法制宣傳教育等工作。

　　另外，全州基層派出所、法庭、司法所和人民調(diào)解員組織機構(gòu)建設(shè)不斷加強。律師事務(wù)所管理逐步規(guī)范。2004年末，全州有16家律師事務(wù)所，106名執(zhí)業(yè)律師。

　　（二）法制宣傳

　　早在土地革命時期，中共湘鄂川黔邊省委即在湘西開展《紅色政權(quán)的憲法大綱》、《土地革命法》等宣傳教育，湘西具有光榮的法制宣傳教育史。新中國成立后，大張旗鼓地宣傳《減租減息條例》、《懲治反革命條例》、《土地改革法》、《中華人民共和國憲法》等法律、法令和法規(guī)，為建設(shè)和鞏固人民民主政權(quán)，維護社會穩(wěn)定和人民正常生產(chǎn)、生活秩序，保證民主改革和社會主義改造任務(wù)的順利完成，發(fā)揮了重要作用。中共十一屆三中全會后，法制宣傳逐步納入正常軌道。1984年12月，州七屆人大常委會第七次會議作出《關(guān)于加強法制宣傳教育的決議》。從1986年開始，每5年為一個階段，結(jié)合當(dāng)前實際，有重點地開展法制宣傳教育，至2005年，完成“四五普法”。為此，州成立普法依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組，州委、州人大、州政府下發(fā)了若干普法依法治州文件。州領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)法，各級黨校辦班培訓(xùn)普法骨干，各單位組織集中學(xué)習(xí)，干部、職工自學(xué)普法讀本。多次進行普法考試和法律知識競賽，僅2004年，就有48名州級領(lǐng)導(dǎo)、11.00余名縣處級領(lǐng)導(dǎo)和9.2萬名科、科以下干部、企事業(yè)單位職工參加學(xué)法集中考試。利用街頭墟場、廣播影視、報紙書刊、中小學(xué)教材、山歌苗歌宣傳，使更廣大的群眾受到法制教育。每年5月，為農(nóng)村法制宣傳月，組織開展法制宣傳小分隊、萬名干部送法下鄉(xiāng)活動，采取街頭法律咨詢、培訓(xùn)村組干部、給村民上輔導(dǎo)課、組織法律知識有獎競猜、表演法制文藝節(jié)目、贈送法制宣傳資料等形式，廣泛開展農(nóng)村法制宣傳教育和民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建活動?；鶎用裰鬟M一步擴大，社區(qū)建設(shè)和村民自治工作穩(wěn)步開展，人民群眾維權(quán)意識不斷增強。

　　（三）行政復(fù)議

　　1999年10月至2005年《行政復(fù)議法》實施以來，湘西自治州各級行政復(fù)議機關(guān)共受理行政復(fù)議申請1002件（其中州本級146件），全部在法定期限內(nèi)審理完畢，按期審結(jié)率達100%。在案件審結(jié)結(jié)果中維持的658件，占66%；撤銷重作、變更或責(zé)令履行的134件，占13010；經(jīng)協(xié)調(diào)申請人主動撤回申請的210件，占21%。州各級行政執(zhí)法單位都建立了《行政執(zhí)法案件評查制度》、《重大行政處罰備案制度》和《錯案通報及責(zé)任追究制度》。

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　　新中國成立后，湘西自治州各級人民政府及機關(guān)工作人員絕大多數(shù)都能依法行政，心系人民群眾，為群眾排憂解難?！缎姓?fù)議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政許可法》、《立法法》及《全面推進依法行政實施綱要》頒布實施后，湘西自治州廣泛、深入開展宣傳學(xué)習(xí)，下發(fā)《湘西自治州人民政府關(guān)于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的意見》，成立以州長為組長的推進依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組，依法行政進一步規(guī)范，努力杜絕盲目性和隨意性。各級政府按照建設(shè)法治政府的要求，堅持依法行政。一是深化行政審批制度改革，嚴格規(guī)范行政審批行為，提高行政效率；二是完善重大事項社會公示制度、聽證制度和重大決策專家咨詢制度，推進行政決策科學(xué)化、民主化；三是認真貫徹行政許可法，進一步推進行政執(zhí)法責(zé)任制，建立和完善行政執(zhí)法評議考核制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制，確保執(zhí)法為民不擾民，執(zhí)法公平公正，堅決克服和糾正行政執(zhí)法中的不作為和亂作為現(xiàn)象，提高依法行政水平。各級人民政府認真執(zhí)行州人大及常委會決議、決定，自覺接受人大法律監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督，進一步規(guī)范行政許可行為，改進行政許可方式，減少行政許可項目。2005年，全面完成州直各行政執(zhí)法單位行政許可事項目錄和非行政許可事項目錄的清理審核工作，先后取消、減少行政審批項目1208項。政務(wù)服務(wù)中心全面啟動。州政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立于2003年2月，同年10月正式對外啟動運行。中心常駐單位22個，非常駐單位26個，聯(lián)絡(luò)單位10個。納人中心集中辦理的行政審批項目403項，收費項目2300多項。推行“一個窗口受理、一站式審批、一票制收費、一條龍服務(wù)、限時辦結(jié)”的基本工作方式和程序，實行政務(wù)公開，集中辦公，大大方便了辦事單位。

　?。ㄎ澹﹫?zhí)法監(jiān)督

　　各級人大充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，積極開展執(zhí)法監(jiān)督。20世紀80年代，大量法律公布實施，湘西自治州人大常委會采取“條塊結(jié)合、自查自糾、組織抽查、總結(jié)整改”的方法，特別是對領(lǐng)導(dǎo)干部和行政、司法機關(guān)及工作人員學(xué)法執(zhí)法情況實行重點監(jiān)督檢查。1986-1988年3年間，就對54個法律法規(guī)的執(zhí)行情況進行了檢查。20世紀90年代后，一是對重大個案進行監(jiān)督，州人大常委會領(lǐng)導(dǎo)親自督辦；二是根據(jù)“突出重點，講求實效的原則”，有針對性有重點地開展執(zhí)法檢查。2001年重點檢查《森林法》的貫徹執(zhí)行情況，并通過《關(guān)于保護和發(fā)展森林資源加快林業(yè)建設(shè)的決議》。2002年省、州、縣市三級人大常委會聯(lián)動開展優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境綜合執(zhí)法檢查，政府取消行政審批項目416項，違規(guī)收費項目被停止。州政府積極加強行政執(zhí)法監(jiān)督，開展依法行政工作目標(biāo)管理考核檢查，并形成制度。2003年對義務(wù)教育法、民族區(qū)域自治法，2004年對農(nóng)業(yè)法、中小企業(yè)促進法，2005年對鄉(xiāng)村公路條例、勞動法等進行重點檢查，將發(fā)現(xiàn)的問題向州政府提出交辦意見，并進行嚴格的跟蹤督辦，有力地促進了各項法律法規(guī)在湘西自治州的貫徹實施，依法治州穩(wěn)步推進。